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作者：余坦，广东数字当局钻研院院长

提要：从信息的视角分析，治理过程能够分为信息获取、信息处置、信息出产、信息输出四个环节，因而当局信息能力的强弱对当局治理能力拥有举足轻沉的影响
。先进数字技术在当局治理中的利用极大提升了当局信息能力，但是数字技术的利用不仅仅是技术问题，还必要造度鼎新、机造创新、业务再造的适配
。广东省在省域治理“一 网统管”鼎新中，通过当局业务架构与信息架构的沉构与融合，最大化阐扬数字技术对当局信息能力的提升作用，索求了一条数字时期推动治理系统和治理能力现代化的可行蹊径
。

一、钻研布景 

自从人类社会产生当局以来，提升信息能力就是当局治理者一向在钻营的指标
。我国古代封建王朝，统治者在基层用保甲、连坐造度，让苍生相互举报，成为官府的信息采集者
。两千多年前，秦始皇统一六国后，统治的地域幅度和人丁数量都急剧扩大，统治者执行车同轨、书同文的造度，成立覆盖全国的邮驿系统，成立分级治理的郡县造都是在其时的技术前提下提升封建统治者信息能力的尝试
。现代信息技术的发展极大提升了人类获守信息、传递信息的能力，天然也成为当局提升信息能力的沉要技术伎俩
。尤其是互联网、移动互联网、物联网、大数据等新一代数字技术在经济社会各领域宽泛利用，在极大影响经济社会运行模式的同时，也为当局进一步加强信息能力创造了前所未有的前提
。若何更好阐扬数字技术的作用，提升当局信息能力成为公共治理学界、敌灾实务界共同关注的议题
。1993年美国克林顿当驹祠动电子当拘钠划，我国也在同期启动了以“三金工程”为代表的系列沉大信息化工程，开启国度当局系统性使用先进技术加强信息能力的大幕
。进入新世纪，使用先进技术加强当局治理能力成为世界列国的共同选择，凭据结合国电子政务调查评估汇报，193个结合国成员国中，有145个设立了首席信息官或类似职位 [1]
。 

我国一向将信息化建设和数字化转型作为加强当局服务和治理能力的沉要蹊径，自“三金工程”拉开我国大规模信息化建设的序幕以来，各级当局的有关索求就一向未曾停息
。1999年，40多个国度部委的信息化主管部门结合提议当局上网工程，各级当驹祓头宽泛建设当局门户网站，互联网起头成为当局信息公开、公共服务和政民互动的沉要窗口
。2002年，国度信息化辅导幼组出台关于电子政务的顶层文件，提出了“两网四库十二金”的国度电子政务总体架构，推动我国当局信息化全面大规模发展
。 

党的十八大以来，以习近平同道为主题的党中央高度器沉网信事业发展，总书记屡次就信息化工作作出具体批示
。2016年4月19日，习近平总书记主持全国网络安全和信息化工作座谈会时指出，要以信息化推动国度治理系统和治理能力现代化
。党的十九大提出建设网络强国、数字中国、智慧社会，十九届四钟注五中全会都对数字当局建设作出部署
。2022年4月19日，习近平总书记主持中央全面深入鼎新委员会第二十五次会议，审议通过《国务院关于加强数字当局建设的领导定见》，要求全面贯彻网络强国战术，把数字技术宽泛利用于当局治理服务，推动敌灾数字化、智能化运行，为推动国度治理系统和治理能力现代化提供有力支持
。2023年2月，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，强调以数字化驱动出产生涯和治理方式刷新，我国当局的数字化转型进入全面创新升级的新阶段
。各级当部门门纷纷加快信息化建设措施，电子政务表网根基实现县级全覆盖并延长到绝大无数镇、村
。四大基础信息资源库堆集了海量数据资源，以国度信息共享互换平台为主题枢纽的政务信息资源系统根基建成，并为各级当局高效履职提供坚实的数据支持
。国度政务服务平台作为当局为民服务的枢纽，已经成为当局优化服务的沉要渠路
。各行业部门也依附信息平台、信息系统加强治理和服务能力，获得显著功效，在生态环境治理、市场监管、交通治理、天然资源治理、公共安全保险、基础民生服务等各领域涌现出一大批先进案例
。在结合国发展的全球电子政务调查中，我国的电子政务发展指数全球排名2012年为78名，2022年已上升至43名，10年提升了35个名次，其中在线服务指数全球排名达到第13名，已经跃居世界前列[2,3]
。 

在我国敌灾数字化转型过程中，处所的索求阐扬了极度沉要的作用，为国度的鼎新提供了大量有益经验
。广东省积极落实党中央、国务院的决策部署，在数字化治理领域先行先试
。2021年广东提出推动省域治理“一网统管”建设，将构建数字化的省域治理系统，赋能全省经济社会高质量发展作为数字当局鼎新建设的主攻方向之一进行全面索求，搭建了全省统一的“一网统管”基础平台和覆盖省、视注县、镇、村五级的数字化治理当用系统，在基层治理、城市治理、经济调节、生态环境；ぁ⒂敝富拥雀髁煊虿锪司薮笞饔
。本文对提升敌灾数字化治理能力的关键蹊径进行分析，提出先进数字技术对当局治理赋能的作用机理，并以广东省域治理“一网统管”为案例，综合提升敌灾数字化治理能力的实际蹊径
。

二、信息视角下的治理 

习近平总书记指出，“信息是国度治理的沉要凭据，要阐扬其在这个过程中的沉要作用”
。正确、实时的信息能够解除治理中的不确定性，让治理活动越发有效，若是从信息视角来观察治理活动的全过程，能够将治理活动综合为信息获取、处置、出产、输出4个环节不休循环和递进的过程[4]
。

图 1 信息视角下的治理过程

（一）信息获
。焊兄卫矶韵蟮淖刺 

治理主体必须相识治理对象的状态，能力决定采取何种治理行为，大到宏观经济调控，幼到街头路边的一次法律都是如此
。相识治理对象状态的过程，就是获守信息的过程
。例如，宏观经济的调控，必要基于对当前经济运行情况的相识；交警部门的法律，必要基于对交通违法行为的把握；住房贷款政策的调整，必要基于对当前房地产市场和市民居住情况的相识；人民矛盾的调节，必要基于矛盾产生的根基事实和矛盾矛盾双方的诉求，以及有关的司法凭据
。能否充分获取治理所需的信息，是治理活动是否科学的沉要前提前提
。

（二）信息处置：判断必要采取何种行动 

仅仅获守信息并不能保障治理决策和治理活动的科学性，获取到的信息还必要进行鉴别、筛选、转换、分析等
。信息经过处置能力判断出治理对象的状态、行为以及变动趋向，进而成为作出治理决策和执行治理行为的凭据
。例如，某个经济周期内，表贸出口出现较大幅度的着落，钱币汇率出现颠簸，国际市场某些沉要工业原资料价值出现上涨等等，这些信息并不能直接得出当前经济所处的状态，必要进行综合分析和研判
。政务服务大厅的窗口收到企业提交的申请，要求主管部门核准企业的投资项目、准许企业发展某类产品的经营， 企业提交的信息是否真实、是否齐全、大局是否切合要求等，必要依照规范进行判断
。对于行政许可、行政审批信息的判断相对单一，但是对于经济调节、产业发展等相对宏观和复杂的问题，就要求当局拥有较强的信息综合研判能力
。 

（三）信息出产：形成新的治理决策 

信息处置的输出物成为最终治理决策的沉要参考
。治理主体使用处置后的信息进行分析、推演，判断各类可选的政策工具可能产出的成效，并依此作出决策
。决策的具体大局可能是一项政策文件、一部司法或规章、一项审批事项的许可、一条法律的处罚决定、一项嘉奖表彰的决定
。例如当局决定执行某项新经济政策、法律人员决定对违反交通律例的驾驶员作出扣分？畹拇Ψ！⒉抵卫聿棵啪龆ǘ阅掣霾抵葱屑だ鹊
。决策是否正确合理，在很大水平上取决于信息处置所输出的了局是否科学
。 

（四）信息输出：影响治理对象的行为 

信息的输出能力往往容易被忽视，但现实上信息输出能力对治理的有效性拥有极度关键的影响
。政策不被人相识就无法得到落实，司法不被人相识就不会得到遵守
。信息是否能正确的传递给治理对象，是治理决策和司法律规能否得到落实，并对治理对象的行为产生影响的关键
。

三、数字技术提升当局信息能力的机理 

从数字技术产生作用的蹊径来看，最直接的方式就是通过数字化渠路提升当局获取、处置、出产和输出信息的能力，但是数字化渠路不是对传统行政和业务流程的补充，而是刷新性的创新[5]
。要充分阐扬数字技术对当局的赋能作用，还必要技术利用与当局鼎新的共同，更必要当局业务架构与信息架构的沉构[6]
。 

（一）数字技术对信息能力的直接作用 

数字技术的利用能加强当局获守信息的能力，更全面地感知治理对象状态和行为
。好多处地点基层治理中奉行的网格化治理，网格员携带便携式终端，对放哨过程中发现的问题进行拍照、上报，这个过程提升了当局感知基层状态的能力，其中就使用了移动互联网、移动电子设备等技术
。目前使用数字技术获取治理对象状态信息已经形成了空世界一体的立体利用，形象卫星援试禅象、应急等部门实时预警极端气象，无人机援手天然资源部门实时相识地皮、海洋开发利用情况，空气质量检测设备援手生态环境；げ棵攀凳关莆沾笃疚锱欧徘榭龅鹊
。

数字技术的利用能提升当局处置信息的能力，更正确地分析治理对象变动态势
。我国有好多城市建设了“城市大脑”，对各类终端采集到的信息进行综合分析处置，研判治理对象的运行状态
。在交通领域，信息系统对摄像头、感应线圈采集的数据进行分析，判断实时交通状态和交通环境发展趋向，共同智能化交通灯系统即时优化、疏导车流
。公共安全领域，信息系统通过手机信号、视频信号判断区域人群荟萃情况，为预防和措置公共安全事务提供参考
。

数字技术的利用能强化当局出产信息的能力，辅助作出更科学的决策
。决策辅助系统在当局的利用早已有之，大数据、人为智能等技术的不休创新又进一步加强了数字技术辅助科学决策的能力
。《国务院关于加强数字当局建设的领导定见》明确要求“充分阐扬国度规划综合治理信息平台作用，强化经济运行动态感知，推进各领域经济政策有效衔接，持续提升经济调节政策的科学性、预感性和有效性”，就是要使用数字技术让当局的决策越发科学
。 

数字技术利用能提升府输出信息的能力，让政策、造度更宽泛、精准的传递给治理对象
。当前，当局门户网站、新媒体平台等网络渠路已经成为敌灾输出信息的重要蹊径
。《国务院关于加强数字当局建设的领导定见》专门将“推动公开平台智能集约发展，提升政务公开水平”作为一节，提出“优化政策信息数字化颁布
。美满政务公开信息化平台，建设分类分级、集中统一、共享共用、动态更新的政策文件库
。加快构建以网上颁布为主、其他颁布渠路为辅的政策颁布新格局
。优化政策智能推送服务，变‘人找政策’为‘政策找人’”
。就是但愿借助当前信息网络高度蓬勃的有利前提，使用数字技术加强信息输出能力
。 

固然数字技术能够直接提升当局的信息能力，但是充分阐扬数据技术的作用还必要进行系统性思考，要将数字技术对当局信息能力的直接作用整合起来能力阐扬最优作用
。这就要求对当局治理的业务进行梳理，凭据分歧的业务类型，有针对性地设计数字技术的利用方式
。广东省在省域治理“一网统管”实际中，凭据治理行为的信息流转特点，梳理了四大业务模型，并以此为基础对治理业务架构进行再造
。这四大业务模型别离是：治理决策、协同措置、指挥调度、监督治理
。治理决策是综合各类数据、信息为当局的科学决策提供辅助参考，其关键能力是大数据分析、智能辅助决策等，形成的了局是司法律规、当局规章、政策性文件等等
。事务措置是实时发现经济社会治理中的各类事务，并将信息正确高效的传递到有关机构进行处置，其关键能力是数据信息的正确采集（感知）、高效传递，其了局是城市治理、市场监管、村社治理中的各类事务的妥善措置
。指挥调度是应急突发状态下的信息汇聚、急剧分析、综合指挥、资源调度，其关键能力是精准感知、高效传递、大数据分析、辅助决策等，其了局是突发事务的妥善处置
。监督治理是归集当局或其他公共机构履职服务的信息，并对其履职服务的合法性、效力、持续等进行监督
。在构建四大业务模型的基础上，将每一类业务的基础能力需要进行提炼，整合形成四大业务模型的底层能力需要，为利用系统建设提供指标
。

（二）造度鼎新与技术利用的适配 

数字技术的利用固然能够加强当局的信息能力，但并不会天然的带来当局治理能力的提升
。一方面，数字技术赋能作用的充分阐扬，必要有与之匹配的造度和机造
。另一方面，社会在不休发展，新的经济社会运行方式必须有新的治理模式与之匹配，若是数字技术被用于固化原有的治理模式，则可能对当局治理系统和治理能力的提升起反作用
。从业务层面看，非信息化前提下的好多业务流程和环节是为了确保信息采集、传递、处置的效能和靠得住性，这些问题能够通过数字技术的利用得到解决
。从造度层面看，从前非信息化前提下的好多司法律规、造度机造已经不能适应新的技术环境，因而必须推动造度鼎新与新技术利用缜密融合能力真正实现以新技术加强当局治理能力的指标
。

我国在一体化政务服务能力建设过程中，就遇到了从前的司法律规造约新技术提升政务服务水平的问题
。2016年，国务院印发《国务院关于加快推动“互联网+政务服务”工作的领导定见》，提出加快算帐订正不适应“互联网+政务服务”的司法律规和有关划定，造订美满有关治理造度和服务规范，明确电子证照、电子公函、电子签章等的司法效力
。2019年，《国务院关于在线政务服务的若干划定》正式印发执行，对政务服务的信息共享，以及电子署名、电子证照、电子印章、电子文件的司法效力作出了明确划定，这些都是造度鼎新适应新技术利用需要的行动
。2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国度机构鼎新规划》，提出组建国度数据局，就是从当局组织机构层面进行鼎新与技术利用相融合的索求
。《数字中国建设整体布局规划》强调，要加快造度规定创新，美满与数字政务建设相适应的规章造度，实时按法式调整不适应数字化发展的司法造度，再一次明确了造度鼎新要与数字当局和数字化发展相适应的要求
。

广东省以当前推动省域数字化治理面对的造度不匹配问题为导向，索求构建以处所性律例为基础的律例造度系统
。具体就是加快推动《广东省政务服务数字化条例》和《广东省数据条例》两部基础的处所性律例立法，同时以此为基础，成立覆盖基础设施治理、数据资源治理、政务服务治理、数字当局一体化平台治理、信息化项目治理、公共资源买卖、网络信息安全治理等领域的七大业务规定系统，形成齐全的数字当局建设和数字化治理律例造度系统
。为了确保统分结合的技术系统建设能真正实现互联互通，广东省在出台造度规定的同时，还印发执行450余项尺度规范，构建科学规范的数字当局尺度系统
。数字化发展的律例造度系统和尺度规范框架根基齐全，为数字化治理系统建设提供坚实保险
。

（三）业务架构与信息架构的融合 

从信息传递的角度来理解，业务架构就是让正确的信息传递到正确的人手里，而信息架构则是凭据业务架构搭建的技术支持架构，其作用就是让业务架构的运行越发高效、精准，让正确的信息在正确的功夫被传递给正确的人
。信息架构服务于业务架构，而业务架构也必要凭据信息技术的利用发展不休调整，以确保更好地利用新技术实现信息的高效传递
。 

鼎新盛开以来，我国先后屡次执行大部造鼎新，并在部门地域试点扁平化治理，索求省直管县，以及新公共治理活动后英国、澳大利亚等国发展的整体当局鼎新都是当局业务架构的沉大鼎新，而这些鼎新背后都离不开信息架构升级带来的信息能力的支持
。部门治理和服务领域的扩大，意味着部门的职能更多，必要获取、处置、出产和输出的信息也更多，因而奉行大部造、整体当局鼎新必然要求有更强的信息能力，而与大部造、整体当局相适应的信息架构就是实现更强信息能力的关键
。我国在“十五”期间启动的国度电子政务“两网四库十二金”工程就是我国在国度层面第一次对当局信息架构进行顶层设计，覆盖了基础设施到业务利用
。 

为了越发充分的阐扬先进数字技术在当局治理中的巨大作用，必要成立美满的技术支持系统
。2021年广东省当局印发《广东省数字敌灾省域治理“一网统管”三年行动打算》，提出“1+3+5+X”的省域治理系统
。如图2所示：

“1”是集约智能的一体化数字底座，即全省统一的云网基础设施、大数据中心等数字当局基础底座，提供算力、数据、物联感知等基础能力
。“3”是省市县三级部署的数字化治理平台，即“粤治慧”基础平台，该平台定位为数字化治理的操作系统，将四大业务模型的底层能力进行整合，为全省提供统一的治理业务支持、利用赋能和共性技术支持
。“5”是面向省市县镇村五级的利用系统，“X”是各部门的专题治理当用
。利用系统和专题利用由各级各部门凭据履职必要，依照统一的尺度，依附统一的底座和平台提议建设
。统分结合的方式，既厘清了各级各部门的责任天堑，又实现了对数字化治理的系统性支持
。截至目前，广东省已经建成炼盖27个行业领域的487项专题利用，且全数通过“粤治慧”基础平台实现互联互通，形成了全域覆盖的数字化治理当用系统
。

四、经验启迪 

当局的数字化转型是一个持久过程，当局作为一个整体是由各个部门、各个层级组成的，各级各部门的数字化转型不成能同时进行，必然要分阶段、分部门推动
。由于科层造确当局组织结构特点和早期对信息化发展法规的不熟悉，必然会形成“信息孤岛”、“业务烟囱”、机造不畅等问题
。这些问题是发展中不成预防的，只能通过更好的发展来解决
。这些问题反映到数字化治理上，就是感知不清、展示不全、判断禁绝、投递不到的问题还很凸起
。物联感知技术在好多处所和部门都得到了利用，但是感知的信息碎片化的分散在各地各部门
。数据资源总量极度重大，但是数据共享、基层数据回流等问题严沉造约数据利用成效
。大量的利用系统仅服务某一项单点业务，多跨协同大量通过线下方式执行
。从全局角度，固然好多治理业务都得到了数字技术的支持，单业务的效能简直得到提升，但是数字技术对当局整体信息能力的赋能作用约有得到阐扬
。这些问题都呈此刻了广东省域治理“一网统管”鼎新的过程中，广东的系统性鼎新经验为我国治理的数字化转型提供了一条可供参当局的数字化转型是一个持久过程，将当局作为一个整体是由各个部门、各个层级组成的，各级各部门的数字化转型不成能同时进行，必然要分阶段、分部门推动
。由于科层造确当局组织结构特点和早期对信息化发展法规的不熟悉，必然会形成“信息孤岛”、“业务烟囱”、机造不畅等问题
。这些问题是发展中不成预防的，只能通过更好的发展来解决
。这些问题反映到数字化治理上，就是感知不清、展示不全、判断禁绝、投递不到的问题还很凸起
。物联感知技术在好多处所和部门都得到了利用，但是感知的信息碎片化的分散在各地各部门
。数据资源总量极度重大，但是数据共享、基层数据回流等问题严沉造约数据利用成效
。大量的利用系统仅服务某一项单点业务，多跨协同大量通过线下方式执行
。从全局角考的实际蹊径
。 

（一）沉塑治理业务模型，为治理创新提供矫捷的配置蹊径 

科层造当局组织结构是切合当今出产力特点的治理组织结构，但是若是依照科层造的高度专业分工和分层来构建业务信息系统，并不能充分阐扬数字技术对当局信息能力的赋能作用，反而会由于高度的专业化造成信息系统的条块宰割与固化
。既导致数据、信息不能高效的在当局内部流通，又造成业务创新受到极大造约
。广东省创造性的凭据治理业务的信息特点构建四大业务模型，固然无法穷尽当局治理的全数活动，但构建了一种当局治理业务架构沉塑的步骤，为推动治理的数字化转型提供了业务分析的蹊径，也为实现业务逻辑的矫捷配置提供了步骤
。在沉塑业务架构的同时，凭据新业务模式的必要，成立健全配套的造度规范，确保新的业务模式得到贯彻落实
。

（二）矫捷尺度的信息架构，急剧响应业务流程的再造 

治理的数字化转型受到技术、造度、机造等多沉成分的影响，出格是随着数字技术的不休发展，新的需要、新的步骤不休涌现，因而做好顶层设计，构建壮实、矫捷、尺度的信息架构就尤为沉要
。 

广东省在全省一体化的数字当局基础底座之上构建了分级部署的“平台+利用”信息架构
；〉鬃峁┩骋坏幕∩枋⒐残灾С趾统叨裙娣丁踩Ｏ
。省、视注县三级部署的“一网统管”基础平台（粤治慧平台）萦绕四大业务模型的需要，统一挪用基础底座的支持能力，并提供给用开发所需的共机能力，蕴含综合态势感知（决策辅助）、指挥调度、协同联动、利用赋能等
。各级各部门的利用系统挪用粤治慧平台组件，实现业务职能和互联互通
。各层之间依照统一尺度，以松耦合方式形成一个齐全、矫捷的数字化治理当用系统
。整个别系拥有极强的拓展能力，蕴含人为智能、融合通讯、物联感知等在内的新技术？槟芄豢旖莸脑龀せ虻髡，保险新的业务需要能随时得到信息系统支持
。

（三）利用系统与造度机造协调，充分阐扬数字技术赋能作用 

通过沉构业务模型和利用系统，共同造度机造的创新，广东实现了使用数字技术对治理全流程信息能力的再提升
。在信息获取环节，一方面通过一体化数字当局底座和粤治慧平台将从前分散的物联感知信息汇聚共享，通过公共数据采集“一数一源”机造明确各部门的数据责任，另一方面通过全省政务大数据中心实现数据跨部门、跨层级、跨区域共享，确保治理信息能够高效传递到业务部门
。在信息处置环节，通过粤治慧平台成立数据分析处置的公共能力，并以利用开发组件的方式提供给业务部门，业务部门能够急剧搭建数据分析利用？，加强数据分析能力
。在信息出产环节，通过粤治慧平台提供通用的AI能力、可视化能力和算法工具，援手业务部门搭建决策辅助利用
。在信息输出环节，除了当局网站、新媒体平台表，还成立了以粤省事、粤商通、粤政易、粤省心为代表的粤系列平台，别离面向企业、人民、公共机构提供个性化的信息服务
。

提升数字化治理能力是一项没有终点的鼎新，技术的不休发展进取，在为治理能力提升创造新前提的同时，也在倒逼治理模式和机造的创新
。构建合理的业务架构和壮实、矫捷的信息架构，实现业务流程再造与数字技术利用的融合，是成立数字化治理系统的沉要蹊径
。广东省对峙业务流程再造与技术创新利用两条蹊径互为推进、相互协同，辅以高效的推动机造，实现了省域数字化治理能力的急剧提升
。

注解：

[1] 结合国经济和社会事务部.UN E-Government Survey 2020 [EB/ OL].（2020）[2023]. https:// publicadministration.un.Org /egovkb/ en-us/Reports/UN-E-GovernmentSurvey-2020.

[2] 结合国经济和社会事务部 . UN  E-Government Survey 2012 [EB/ OL].（2012）[2023]. https:// publicadministration.un.Org /egovkb/ en-us/Reports/UN-E-GovernmentSurvey-2012.

[3] 结合国经济和社会事务部 . UN  E-Government Survey 2022 [EB/ OL].（2022）[2023]. https:// publicadministration.un.Org /egovkb/ en-us/Reports/UN-E-GovernmentSurvey-2022. 

[4] 周宏仁. 信息化论[M]. 人民出版社.2008：410-411.

[5] 王益民.数字当局[M].中共中央党校出版社.2020：9.

[6] 余坦 . 电子政务与我国当局鼎新：近况、需要与未来[J].四川行政学院学报，2015 （06）：11-14.

原文刊于《中国辅导科学》2023年第6期